PATRONATI ALL’ESTERO: IN SENATO L’ESAME DEL DOCUMENTO FINALE DEL CQIE

ROMA\ aise\ – È proseguito ieri al Comitato per le questioni degli italiani all’estero del Senatol’esame del documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sulla riforma dei Patronati italiani all’estero.
Il presidente del Comitato, Claudio Micheloni ha riferito ai colleghi del suo confronto con il Governo, in particolare con il sottosegretario ai Rapporti con il Parlamento Pizzetti, e della sollecitazione che il sottosegretario ha rivolto al Ministero del lavoro affinché siano date delle risposte alle domande inviate dal Comitato lo scorso maggio 2015. Quindi, Micheloni ha sottoposto ai colleghi due ipotesi di lavoro: “votare il documento in questa seduta oppure sottoporre al voto il testo fino al punto 5, attendere due settimane affinché il Governo possa eventualmente fornire le risposte attese, che diventerebbero parte integrante del documento, e rinviare l’approvazione delle conclusioni ad una seduta successiva”.
I senatori Di Biagio (Ap), Spilabotte (Pd), Arrigoni (Lega), Turano (Pd) e Dalla Tor (Ap) si sono espressi a favore della pausa di due settimane in attesa di risposte del Governo, nella certezza che – trascorso tale periodo – sarà “necessario approvare, senza ulteriori indugi, il testo conclusivo dell’indagine”.
Anche Petrocelli (M5S) si è detto d’accordo con il rinvio di un paio di settimane, “purché questo non determini una modifica del contenuto delle conclusioni nel testo presentato al Comitato, su cui ribadisco il mio convinto sostegno”.
D’accordo anche la senatrice Mussini (Misto) che ha prima confermato il suo consenso al documento presentato dal relatore, integrato dalle modifiche del Comitato, e poi espresso il suo “disappunto su delle osservazioni pervenute da alcune organizzazioni sindacali sul lavoro svolto durante l’indagine conoscitiva e rileva, da parte delle stesse organizzazioni, un atteggiamento di difesa acritica dell’attività dei patronati e che non vuole tener conto della diversa qualità di lavoro riscontrata”.
Breve rinvio opportuno anche per il senatore Pegorer (PD) secondo cui “una risposta da parte del Ministero del lavoro ai quesiti inviati dal Comitato contribuirà a rafforzare nei contenuti il documento in esame”, perché “l’obiettivo dell’indagine è quello di individuare delle soluzioni che permettano di qualificare meglio il lavoro svolto dai patronati e di consentire un controllo efficiente della loro attività”.
Il senatore Aracri (Fi), infine, ha sostenuto che “anche se è stato fatto tutto quanto il necessario per avere le risposte richieste al Governo, non mi oppongo alla proposta di rinvio purché siano approvati oggi i primi 5 punti del documento presentato”.
E così è stato fatto.
Di seguito il testo del documento, integrato dalle modifica proposte dal Comitato, approvato all’unanimità fino al punto 5.
1. Introduzione
I lavori dell’indagine conoscitiva
Nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla riforma dei patronati italiani che operano fuori dal territorio nazionale per le comunità italiane residenti all’estero, autorizzata dal Presidente del Senato il 10 ottobre 2014, il Comitato per le questioni degli italiani all’estero ha ascoltato in audizione i rappresentanti dei patronati Cipas, Copas, Enasco, Epasa, l’11 novembre 2014; i rappresentanti di Cepa, Acli, Inas, Inca e Ital, il 13 novembre 2014; il dottor Giuseppe Conte, direttore centrale convenzioni internazionali e comunitarie dell’Inps e il dottor Salvatore Ponticelli, direttore centrale vicario convenzioni internazionali e comunitarie del medesimo Istituto, il 18 novembre 2014; il segretario generale della CGIL, Susanna Camusso, il 24 marzo 2015; il sottosegretario di Stato per il lavoro e le politiche sociali, onorevole Luigi Bobba, il 13 maggio 2015.
2. Ambito dell’indagine
L’obiettivo dell’indagine conoscitiva è la valutazione delle attività svolte all’estero dalle associazioni dei patronati del lavoro.
Va innanzi tutto messo in evidenza come l’attività dei patronati che operano all’estero costituisca un rilevante contributo fornito alle nostre collettività dalle strutture di patronato presenti in numerosi Paesi meta di emigrazione dei nostri connazionali. In questo senso i patronati hanno svolto e continuano a svolgere un ruolo prezioso di collegamento tra le strutture che caratterizzano la presenza dell’Italia all’estero e gli italiani non residenti, fornendo un’assistenza e una consulenza assai utili in materia di lavoro e previdenza.
Sul piano formale i patronati all’estero operano come associazioni a legislazione locale, pertanto sebbene disciplinate dalla norma locale, sono ulteriormente e principalmente coordinate e condizionate da specifiche convenzioni tra le sedi nazionali e le associazioni stesse. Le convenzioni disciplinano e impongono alle associazioni estere obblighi di comportamento ed inoltre disciplinano le modalità organizzative e di modus di statisticazione delle pratiche di qualsiasi natura e attinenti a qualsiasi tipologia di intervento. Malgrado le condizioni delle associazioni sul piano giuridico siano quelle di associazioni libere locali, le sedi nazionali dei patronati utilizzano una gestione diretta sia sul piano operativo che organizzativo. Tale aspetto è emerso anche negli incontri svolti nelle diverse missioni, evidenziate nel corso della presente relazione. I patronati, inoltre, svolgono attività di consulenza, assistenza e tutela, anche con poteri di rappresentanza, nei confronti dei nostri connazionali per il disbrigo delle pratiche pensionistiche, dalla domanda di pensione alla certificazione di esistenza in vita e alle dichiarazioni reddituali richieste dall’Inps, pratiche il cui corretto espletamento risulta fondamentale per poter continuare a riscuotere regolarmente emolumenti di natura previdenziale.
I patronati, riconosciuti come associazioni senza fini di lucro dal diritto locale, in molti paesi collaborano con le autorità previdenziali locali. Ciò consente loro di interloquire direttamente con quelle autorità per risolvere i problemi più diversi di natura previdenziale che interessano cittadini italiani.
Tuttavia, se si guarda ai principali paesi che hanno una storia di emigrazione paragonabile a quella italiana, non si riscontrano strutture comparabili ai nostri patronati (che siano riconducibili ad attività di natura sindacale o che promanino dal mondo dell’associazionismo del lavoro), e destinatarie di contributi pubblici. In genere l’assistenza in materia di previdenza sociale viene assicurata dai consolati o da associazioni di emigrati ovvero da strutture pubbliche presenti sul territorio nazionale (normalmente emanazione dei Ministeri che seguono le questioni attinenti il lavoro). Solamente la Spagna opera all’estero in tale settore attraverso le “Consejerias de Empleo e Seguridad Social” e le “Secciones de Asuntos laborales” del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Questi organismi operano in 35 paesi con proprio personale inserito nell’organico delle ambasciate e consolati spagnoli.
Nell’avviare l’indagine il Comitato per le questioni degli italiani all’estero ha ritenuto di dover procedere lungo direttrici parallele (1) avviando un’analisi dei dati forniti dal nostro Ministero del lavoro e delle politiche sociali sull’attività ispettiva; (2) ascoltando in audizione le principali associazioni di patronato che operano all’estero nonché l’Inps sulle tematiche connesse al pagamento delle pensioni; (3) confrontandosi con l’esperienza acquisita dagli uffici consolari nel corso di missioni in Svizzera, Argentina, Brasile e Venezuela; (4) ascoltando testimonianze individuali dalle quali sono emersi taluni elementi di criticità sia [a] nell’attività di vigilanza sia [b] nell’assunzione di responsabilità sia, infine, [c] nel leale rapporto interistituzionale tra Governo e Parlamento; in questo senso al Ministero del lavoro e delle politiche sociali è stato chiesto di chiarire molti dei dubbi e delle perplessità emerse nel corso dell’indagine.
3. Il Funzionamento dei patronati
3.1 La legge n. 152 del 2001
In Italia la disciplina di riferimento per gli istituti di patronato e di assistenza sociale è la legge 30 marzo 2001, n. 152 – “Nuova disciplina per gli istituti di patronato e di assistenza sociale”, che detta princìpi e norme per “la costituzione, il riconoscimento e la valorizzazione degli istituti di patronato e di assistenza sociale quali persone giuridiche di diritto privato che svolgono un servizio di pubblica utilità”.
Il ruolo assegnato dalla legge italiana ai patronati è di informare, assistere e tutelare i lavoratori dipendenti e autonomi, i pensionati, i singoli cittadini italiani, stranieri e apolidi presenti nel territorio dello Stato nonché i loro superstiti e aventi causa, per il conseguimento, in Italia e all’estero, delle prestazioni in materia di sicurezza sociale, di immigrazione ed emigrazione, previste da leggi, regolamenti, statuti, contratti pubblici e altre fonti normative, ed erogate da amministrazioni ed enti pubblici, da enti gestori di forme di previdenza complementari o da Stati esteri nei confronti di cittadini italiani.
La Direzione generale per le politiche previdenziali e assicurative del Ministero del lavoro e delle politiche sociali è responsabile delle procedure per la costituzione e il riconoscimento degli istituti; della vigilanza sull’organizzazione e sulle attività degli stessi in Italia e all’estero; della ripartizione delle somme destinate al loro finanziamento. Per il controllo delle sedi estere, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali provvede a effettuare le ispezioni necessarie per la verifica dell’organizzazione e dell’attività svolta, con proprio personale dipendente che abbia particolare competenza in materia, utilizzando, nella percentuale dello 0,10%, il prelevamento di cui all’articolo 13 della succitata legge n. 152/2001.
3.2 Struttura dei patronati
La struttura organizzativa degli istituti di patronato è articolata per legge nel seguente modo: sede centrale, sedi provinciali ed (eventualmente) sedi regionali e zonali in Italia, nonché sedi operative all’estero. Le sedi operative all’estero possono avere le caratteristiche delle sedi provinciali e zonali.
3.3 Finanziamento
L’articolo 13 della legge n. 152/2001 dispone il finanziamento pubblico per le attività relative al conseguimento, in Italia e all’estero, delle prestazioni in materia di previdenza e quiescenza obbligatorie, nonché delle loro forme sostitutive ed integrative, delle prestazioni di carattere socio-assistenziale, comprese quelle in materia di emigrazione e immigrazione. Il finanziamento di queste attività, che sono prestate a titolo gratuito, e dell’organizzazione degli istituti di patronato e di assistenza sociale, si attua mediante il prelevamento di un’aliquota (0,199%) sul gettito dei contributi previdenziali obbligatori incassati da tutte le gestioni amministrate dall’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), dall’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP – fino al 31.12.2011), dall’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) e dall’Istituto di previdenza per il settore marittimo (IPSEMA)[1].
Nel 2015 gli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali per il finanziamento degli istituti di patronato sono stati complessivamente pari a 391.530.227,00 (cap.4331, dati di competenza). (il valore di 438.971.799,00 è valore di cassa).
Per il 2016, le attuali previsioni iniziali, iscritte al capitolo 4331 del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ascendono a 314.727.610,00, ovvero, corrispondenti al 72% delle somme impegnate dell’ultimo rendiconto generale dello Stato che, per l’anno 2014, ascendono a 457.955.015,00. Con legge di assestamento del bilancio dello Stato per l’anno 2016, saranno erogate le somme effettivamente affluite all’entrata.
3.4 Il Regolamento per il finanziamento degli istituti di patronato
La stessa legge n. 152/2001, fissandone i criteri, aveva disposto che entro 120 giorni dalla sua entrata in vigore dovesse essere adottato un regolamento di attuazione per la ripartizione del finanziamento.
Il Regolamento di attuazione è stato emanato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, a distanza di 7 anni, il 10 ottobre 2008 con il decreto ministeriale n. 193 dal titolo”Regolamento per il finanziamento degli istituti di patronato, ai sensi dell’articolo 13, comma 7, della legge 30 marzo 2001, n. 152″.
Il Regolamento dispone che il finanziamento degli istituti di patronato e di assistenza sociale è corrisposto sulla base della valutazione della loro attività e della loro organizzazione in relazione all’estensione e all’efficienza dei servizi offerti degli istituti medesimi.
La ripartizione delle somme da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali è effettuata in base alle seguenti percentuali:
a) per le attività previste all’articolo 13, comma 1 e che sono ammesse al contributo pubblico:
in Italia l’80,00 per cento:
all’estero il 9,90 per cento.
b) per l’ organizzazione degli uffici:
in Italia l’8,00 per cento;
all’estero il 2,00 per cento.
Nelle Tabelle A (interventi in materia previdenziale), B (attività valutabile ai fini del finanziamento exart. 13, L. n. 152/2001per attività all’estero), C (interventi in materia di danni da lavoro e alla salute) e D (interventi in materia socio-assistenziale) allegate al Regolamento, sono indicati gli interventi di tutela ammessi al contributo pubblico e il punteggio riconosciuto a ciascuno di essi ai fini delle rilevazioni statistiche. [2]
Per una parte dell’attività di tipo previdenziale, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, attraverso le circolari n. 5 del 2010 e n. 1 del 2012, ha definito i princìpi che sovraintendono al riconoscimento degli interventi di patrocinio svolti per nome e per conto dei cittadini emigrati, ai fini del finanziamento:
a) gli atti posti in essere dall’ufficio dell’istituto di patronato all’estero incaricato della trattazione da parte di una sede italiana, allo scopo di ottenere prestazioni autonome a carico di istituti assicuratori esteri sono riconosciuti, ai fini del contributo pubblico, anche se inoltrati dalla stessa attraverso un istituto assicuratore italiano;
b) gli interventi in convenzione internazionale per i quali sia richiesto l’interessamento di una sede di un paese estero, sono riconosciuti alla sede italiana per la parte italiana ed alla sede estera per la parte estera;
c) gli interventi di sedi estere che coinvolgano altre sedi estere, sono riconosciuti ad entrambe le sedi se le stesse hanno contribuito, ciascuna per la parte di propria competenza, alla definizione dell’intervento.
3.5 Statisticazione
Il Regolamento dispone che gli istituti di patronato sono tenuti a tenere (a) appositi registri di apertura e di chiusura delle pratiche riportanti tutta l’attivitàindicata nelle tabelle; (b) tabelle di riepilogo annuale dei dati statistici relativi alle pratiche trattate; (c) tabelle statistiche, con i dati relativi alla struttura organizzativa ed all’attività.
Le tabelle statistiche con i dati relativi alla struttura organizzativa e all’attività svolta nell’anno precedente, con dichiarazione sottoscritta dal legale rappresentante dell’istituto in ordine all’esattezza e veridicità dei dati comunicati devono essere trasmesse al Ministero del lavoro e delle politiche sociali entro il 30 aprile di ogni anno, ai fini dei relativi controlli per la successiva ripartizione delle somme destinate al finanziamento.
3.6 Doppia statisticazione e circolari interpretative
Il Regolamento ha dato origine a molte errate interpretazioni, in particolare sui criteri di finanziamento e sulle modalità di registrazione dell’attività svolta dalle associazioni di patronato all’estero, come rivelavano le numerose circolari emanate sull’argomento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali [3].
Vale la pena segnalare che la disciplina vigente non dispone la procedura di duplice statisticazione per nessuna tipologia di pratica. Le circolari del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, anche nel modello opzionale descritto al precedente punto 3.5 Statisticazione, partono dal presupposto che, solo nel caso in cui una sede italiana chiede, per la trattazione di una pratica in convenzione internazionale, un intervento non sollecitatorio ma strutturale, fornendo regolare delega di patrocinio e lettera di accompagnamento e di affidamento della pratica da parte dell’ufficio italiano, e l’ufficio estero, grazie al proprio intervento, contribuisce alla risoluzione positiva della pratica, solo ed unicamente in questo unico specifico caso l’ufficio estero è tenuto a statisticare questa attività.
La norma di cui all’articolo 3, comma 3, lett. b) e c), del Regolamento, secondo cui gli interventi in convenzione internazionale, per i quali sia richiesto l’interessamento di una sede di un paese estero, sono riconosciuti alla sede italiana per la parte italiana ed alla sede estera per la parte estera, è stata erroneamente interpretata nel senso che essa concederebbe un’ampia facoltà di registrare presso la sede estera anche le pratiche relative alla quota di pensione derivante dalla contribuzione in Italia, con conseguente attribuzione impropria del punteggio alla sede estera, in sostituzione o, di frequente, in aggiunta (fenomeno, quest’ultimo, della doppia statisticazione) al punteggio risultante per le sedi italiane.
La possibilità di avere diverse pratiche per un unico patrocinio ha determinato molte incertezze e confusione tra gli operatori all’estero, come si evince dai verbali d’ispezione esaminati dal Comitato per le questioni degli italiani all’estero.
Il punto debole della procedura, che sembra aver condizionato l’attività dei patronati operanti all’estero, consiste nel fatto che le pratiche svolte autonomamente in Italia dagli uffici italiani in maniera diretta nei confronti delle diverse istituzioni straniere, una volta concluse positivamente, vengono trasferite alla sede estera dello stesso patronato per essere statisticate in modo tale da ottenere un maggior contributo dello Stato. Tenendo conto che il contributo economico per le diverse pratiche in tabella, svolte da parte delle sedi delle associazioni all’estero comporta, per diversi motivi di natura ripartitiva un maggior contributo economico rispetto ad una statisticazione eseguita da un ufficio in Italia (quasi il doppio). Pertanto in assenza di un intervento reale e strutturale da parte di un ufficio all’estero chiamato in causa da un ufficio in Italia, non può sussistere una procedura di duplice statistica nonostante il conseguimento di un risultato a favore del patrocinato.
Si rileva, inoltre, che le disposizioni ministeriali hanno sempre evidenziato l’obbligo di statisticare la pratica nell’anno solare in cui è stato raggiunto un risultato per il patrocinato. La statisticazione non può essere riproposta contemporaneamente in più anni solari o in un anno solare differente da quello della reale trattazione. Una dinamica che invece risulta essere stata attuata erroneamente da alcuni uffici di patronati.
In un incontro con il presidente Micheloni, a Berlino nel gennaio del 2015, il presidente e il vice presidente dell’Inca Germania, riferendo che era in atto una discussione tra INCA Germania e ente nazionale, hanno espresso la necessità di chiarire se era giusto inserire nei punteggi delle sedi estere – nel caso specifico la Germania – pratiche inviate dalla sede nazionale sulle quali le sedi estere non avevano svolto nessun intervento e spesso pratiche anche incomplete. E’ di dominio pubblico che tale discussione ha determinato la rottura del rapporto di lavoro tra Inca nazionale e presidenza INCA Germania, rottura attualmente all’esame della giustizia tedesca.
3.7 Mandato
Il Regolamento dà altresì indicazioni di dettaglio sulla documentazione che serve a dimostrare l’assunzione di patrocinio, nonché gli atti idonei a comprovare l’avvenuta definizione positiva da parte dell’amministrazione competente[4].
Una copia del mandato rilasciato a una sede di patronato operante in uno stato estero deve essere conservata in lingua italiana. Inoltre, qualora la prestazione richiesta preveda l’interessamento di enti di diversi paesi esteri e l’intervento di uffici esteri di patronato ubicati in diversi paesi esteri, devono essere raccolti, su un unico modello da far sottoscrivere in modelli distinti, tanti mandati quanti sono le istituzioni estere interessate (in conformità a quanto previsto dall’articolo 3, comma 3 del decreto ministeriale n. 193/2008).
Come emerge dai verbali d’ispezione una delle principali motivazioni per il mancato riconoscimento delle attività è causata da mandati inesatti, incompleti o inesistenti.
3.8 Le riforme previste dalla legge di stabilità del 2015
Da ultimo occorre rilevare che l’articolo 1, commi 309-312, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”, emendando l’articolo 10 della legge n. 152/2001 che disciplina le attività diverse dei patronati, ha allargato il campo di attività dei patronati stessi anche in relazione alla loro attività all’estero.
In particolare è stata introdotta la possibilità che gli istituti di patronato possano svolgere, in favore di soggetti privati e pubblici, senza fini di lucro, in Italia e all’estero, attività di sostegno, informative, di consulenza, di supporto, di servizio e di assistenza tecnica in materia di previdenza e assistenza sociale, diritto del lavoro, sanità, diritto di famiglia, e delle successioni, diritto civile e legislazione fiscale, risparmio, tutela e sicurezza del lavoro. Il decreto ministeriale 16 settembre 2015 disciplina lo schema di convenzione per l’esercizio di tali attività.
Le suddette materie possono essere svolte dagli istituti di patronato anche in favore delle pubbliche amministrazioni e di organismi dell’Unione europea, attraverso apposite convenzioni stipulate con le amministrazioni interessate.
Con l’obiettivo di sostenere la popolazione nelle procedure di accesso telematico, in favore dei medesimi soggetti pubblici e privati di cui sopra, gli istituti di patronato possono svolgere attività di informazione, di istruttoria, di assistenza e di invio di istanze con il contributo all’erogazione del servizio.
Il decreto dei Ministri del lavoro e delle politiche sociali e per la semplificazione e la pubblica amministrazione del 28 settembre 2015 indica lo schema di convenzione.
Gli istituti di patronato possono altresì svolgere attività d’informazione, consulenza e assistenza in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro – gratuitamente – nei confronti dei lavoratori e – con apposite tariffe – nei confronti della pubblica amministrazione e dei datori di lavoro privati sulla base di apposite convenzioni.
Il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 16 settembre 2015 individua le modalità e i criteri secondo i quali devono essere stipulate le convenzioni.
Infine il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 16 settembre 2015 ha individuato le prestazioni, non rientranti nel finanziamento di cui all’articolo 13 della legge n. 152/2001, per le quali è ammesso il pagamento, a favore dell’istituto di patronato, da parte dell’utenza o degli enti pubblici beneficiari di un contributo per l’erogazione del servizio.
Le prestazioni sono quelle indicate nelle Tabelle A, B, C a punteggio zero. L’importo del contributo non può essere superiore a 24 euro. Lo stesso decreto dispone che gli istituti di patronato possono svolgere attività di intermediazione in materia di lavoro mediante la raccolta di curricula dei lavoratori; la preselezione e costituzione di relative banche dati; la promozione e gestione dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro; l’effettuazione su richiesta del committente di tutte le comunicazioni conseguenti le assunzioni avvenute a seguito delle attività di intermediazione, orientamento professionale, a progettazione ed erogazione di attività formative finalizzate all’inserimento lavorativo.
La legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità) ha inoltre modificato l’articolo 14 della legge n. 152/2001 sugli adempimenti degli istituti di patronato e di assistenza sociale prevedendo uno schema di bilancio analitico di competenza definito dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, redatto secondo le disposizioni del codice civile e comprendente le attività svolte all’estero. La disposizione ancora non ha avuto attuazione.
3.9 Relazioni al Parlamento
Ai sensi dell’articolo 19, comma 1, della legge 30 marzo 2001, n. 152 il Ministero del lavoro e delle politiche sociali deve trasmettere al Parlamento una relazione, entro il mese di dicembre di ogni anno, sulla costituzione e sul riconoscimento degli istituti di patronato e di assistenza sociale nonché sulle strutture, sulle attività e sull’andamento economico degli istituti stessi.
Dal marzo del 2001 sono state presentate otto relazioni al Parlamento con la seguente cadenza:
27 maggio 2003 per il periodo maggio 2001- maggio 2003
25 marzo 2005 per il periodo giugno 2003 – dicembre 2004
27 aprile 2006 per l’anno 2005
18 giugno 2007 per l’anno 2006
23 giugno 2008 per l’anno 2007
29 giugno 2009 per l’anno 2008
29 ottobre 2012 per gli anni 2009 e 2010
28 gennaio 2015 per l’anno 2011
Tutte le relazioni, ad eccezione dell’ultima nel 2015, danno indicazioni e forniscono considerazioni in merito all’attività ispettiva delle sedi estere ed evidenziano molte delle criticità riscontrate anche nei verbali di ispezione, vale a dire:
– mandati inesatti o assenti,
– registrazione di attività inerenti agli anni precedenti,
– pratiche intestate ad individui non cittadini italiani, o residenti in paese diverso da quello ispezionato,
– pratiche non finanziabili.
In tutti gli anni, e fino al 2008, le relazioni mettono inoltre in rilievo l’errata registrazione dell’attività di accertamento dei redditi dei connazionali all’estero che in quegli anni non rientravano tra le attività che davano diritto al punteggio.
3.10 I collaboratori volontari
Alcuni Patronati, sia in Italia che all’estero, usano legittimare all’accesso alle banche dati degli enti previdenziali, non solo gli operatori di patronato, ma anche i loro collaboratori volontari, figure previste dall’articolo 6, punto 2 della legge n. 152/2001. Questo con enormi rischi non solo per la privacy delle persone, ma per il possibile “mercimonio” dei dati e degli accessi stessi, in considerazione del rilevante interesse e valore commerciale delle informazioni contenute in dette banche dati.
Anche in questo caso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali è inadempiente dal momento che l’articolo 116 del D. Lgs n. 196/2003 stabilisce che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali emani un proprio decretocon il quale regoli le modalità di accesso alle banche dati degli enti previdenziali.
Oggi, sono gli enti previdenziali ad attribuire direttamente le password ai richiedenti (il rapporto è diretto). Vi è solo l’obbligo per le direzioni territoriali del lavoro di comunicare gli elenchi degli operatori e dei collaboratori di patronato a tali enti, che poi assegnano le password, senza ulteriori controlli.
Sull’argomento, sono intervenute ultimamente due sentenze (Tar Trieste e Tar Lazio), promosse da INCA e ITAL contro il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che hanno dato una interpretazione estensiva dell’utilizzo degli accessi, annullando quanto riportato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali all’interno del “Vademecum per lo svolgimento dell’attività di vigilanza sugli istituti di patronato e di assistenza sociale” nella parte in cui ribadiva che “ai suddetti collaboratori non può essere consentito l’accesso alle banche dati degli enti previdenziali, di esclusiva competenza degli operatori di patronato”.
3.11 Attività di vigilanza e ispezioni
Gli istituti di patronato e di assistenza sociale sono sottoposti alla vigilanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali al quale, entro il 30 aprile di ogni anno, devono comunicare i dati riassuntivi e statistici dell’attività assistenziale svolta nell’anno precedente, nonché quelli relativi alla struttura organizzativa in Italia e all’estero.
Per l’attività di vigilanza viene utilizzato lo 0,10% del fondo patronati.
Le verifiche annuali sugli istituti di patronato, di cui all’articolo 15 del legge n. 152/2001, devono svolgersi secondo le direttive del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (v. art. 10 del decreto ministeriale n. 193/2008).
Tali verifiche devono essere in particolare espletate come segue:
– in Italia, dai competenti Servizi ispezione delle Direzioni territoriali del lavoro;
– all’estero dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali con proprio personale particolarmente competente.
Il verbale degli accertamenti ispettivi è rilasciato in copia alla sede del patronato ispezionata e contiene:
– il punteggio di attività riconosciuto;
– il giudizio sulla sussistenza dei requisiti per il riconoscimento del punteggio organizzativo previsto dall’articolo 8 del decreto ministeriale n. 193/2008.
Nel verbale di ispezione devono inoltre essere riportate le eventuali “controdeduzioni” riguardanti motivi di disaccordo sui risultati della visita ispettiva, sottoscritte dal responsabile della sede dell’istituto di patronato ispezionata o dal direttore provinciale.
Per quanto riguarda in particolare le ispezioni svolte all’estero, nell’ipotesi in cui, a seguito di una ispezione presso una sede di un istituto di patronato operante in uno stato estero, vengano accertate irregolarità nella rilevazione degli interventi, la riduzione del punteggio che si riferisce all’attività della sede stessa è estesa, in misura proporzionale sullo stesso gruppo di attività per le quali è stata rilevata l’irregolarità, a tutte le sedi del medesimo istituto di patronato operanti in detto stato. Nelle confederazioni di stati tale riduzione si estende alle sedi operanti in tutti gli stati della confederazione.
3.12 Ispezioni e controllo: anni 2008-2012
Ai fini dell’indagine è stata richiesta al Ministero del lavoro e delle politiche sociali la seguente documentazione:
– verbali originali degli ultimi cinque anni delle ispezioni effettuate;
– dati relativi alle attività all’estero dei patronati;
– dati relativi alla localizzazione all’estero dei patronati;
– elenco delle associazioni all’estero utilizzate dai patronati;
– circolari e direttive del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai patronati all’estero.
La documentazione è stata richiesta al Ministero del lavoro e delle politiche sociali il 5 novembre 2014, sollecitata più volte è giunta in Senato il 28 gennaio 2015, e solo dopo un ulteriore sollecito rivolto direttamente al ministro Poletti il 12 gennaio 2015.
I documenti inviati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali comprendono i verbali delle ispezioni effettuate negli anni dal 2008 al 2011 (le ispezioni per l’anno 2012 sono state programmate nel 2015 per mancanza di fondi), i dati relativi all’attività svolta e alla localizzazione delle sedi all’estero, le circolari e le direttive relative all’attività e all’organizzazione di patronati all’estero. Tra i documenti richiesti non è arrivato l’elenco delle associazioni all’estero utilizzate dai patronati con la giustificazione che i dati in possesso del Ministero non sono esaustivi e si riferiscono a situazioni risalenti nel tempo.
Di seguito l’elenco delle ispezioni effettuate tra il 2008 e il 2012:
– tra il 2009 e il 2010 (riferite ad attività svolte nel 2008): Austria, Belgio, Canada, Cile, Francia, Germania, Inghilterra, Svizzera, Uruguay, USA;
– nel 2011 (riferite ad attività svolte nel 2009): Belgio, Brasile, Inghilterra, Svizzera;
– nel 2012 (riferite ad attività svolte nel 2010): Argentina, Austria, Francia, Germania, Spagna;
– nel 2013 (riferite ad attività svolte nel 2011): Canada, Inghilterra, Olanda, Svizzera, USA.
Una sintesi dei documenti analizzati viene riportata in allegato.
In generale va rilevato:
a) paesi ad alta emigrazione come l’Argentina o il Brasile sono stati oggetto di un’unica ispezione in cinque anni;
b) appare particolarmente farraginoso il coordinamento tra sistema ispettivo, riferito ad attività svolte due anni prima, il sistema dei finanziamenti in acconto, l’applicazione delle sanzioni e saldo dei finanziamenti dopo le dovute verifiche da parte del Ministero.
Per quanto riguarda invece l’analisi dei verbali di ispezione in sintesi emerge quanto segue:
a) ad eccezione di due casi,tutte le ispezioni effettuate nei cinque anni di riferimento hanno comportato una riduzione di punteggio dichiarato dalle associazioni, in molti casi la riduzione è stata decisamente consistente;
b) le motivazioni hanno riguardato prevalentemente pratiche con mandato di patrocinio irregolare o prive di mandato di patrocinio o con documentazione carente o addirittura assente; non statisticabili perché relative a tematiche non previste; ovvero non statisticabili in quanto riferite ad anni diversi; nonché pratiche non reperite, duplicate con diverso codice, pratiche senza esito. Al riguardo occorre sottolineare che questo dato si somma a quanto indicato nelle relazioni al Parlamento tra il 2001 e il 2008;
c) in generale sull’attività di ispezione, si deve rilevare che l’esposizione dei verbali redatti dagli ispettori non sempre consente una facile lettura dei risultati e che le formule di classificazione delle irregolarità mancano per lo più di uniformità.
Dall’analisi dei dati che riportano l’attività svolta dalle diverse sedi all’estero dopo la verifica effettuata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali emerge quanto segue:
a) solo nei paesi dove hanno avuto luogo delle ispezioni si riscontra una differenza tra i dati comunicati dal patronato e quelli verificati dal Ministero. Negli altri paesi apparentemente i dati comunicati e riscontrati sono uguali;
b) nel 2009 si registra per tutti i patronati un considerevole aumento delle attività (maggiore del 30%) delle pratiche e dei punti statisticati. Dopo questa data le attività dichiarate si assestano al livello più alto in contrasto con la tendenza negativa dei pagamenti delle pensioni all’estero che dal 2011 sono in costante flessione, arrivando a segnare -30% in Argentina;
c) sembra difficile verificare quali siano le conseguenze per un’associazione di patronato quando non superi l’ispezione. Per molti l’esempio della sede ACAI a NEW YORK che nel 2011 non ha superato l’ispezione poiché non possedeva le caratteristiche di una unità operativa autonoma e non aveva raggiunto il punteggio minimo previsto per le attività. Sappiamo che dal 2012 non ci sono state più ispezioni, tuttavia i verbali di collocazione per il 2012 ( che riportano l’attività svolta dalle diverse sedi all’estero dopo la verifica effettuata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali) riconoscono alla stessa sede ACAI un punteggio addirittura superiore a quello riscontrato dagli uffici per il 2011.;
d) nei fatti l’autocertificazione dell’attività svolta all’estero dei patronati può determinare che punteggi, anche molto significativi nei numeri, tolti in sede d’ispezione siano di nuovo attribuiti l’anno successivo senza che alcuno possa aver verificato la veridicità dei dati. Anche qui un esempio per molti: alla sede INCA a Montreal – in Canada nel 2011 – dopo una ispezione vengono tolti 4046 punti; il verbale di collocazione nel 2011, conseguentemente, riporta 10.008 punti, dichiarati dal patronato e 5.961 punti, riscontrati dal Ministero; i verbali di collocazione dell’anno successivo riportano 10.278 punti, dichiarati dal patronato e 10.278, riscontrati dal Ministero.
Si ritiene opportuno segnalare che taluni casi evidenziati nel presente paragrafo meritino un ulteriore approfondimento in ragione della delicatezza degli elementi emersi. Casi come quello dell’Inca di Montreal avrebbero bisogno di ulteriori accertamenti poiché indicano una recidiva ed un continuo abuso della statisticazione, in quanto le ispezioni sono troppo diluite nel tempo e non danno seguito a provvedimenti giudiziari.
4. Audizioni
4.1 Patronati cipas, copas, enasco. epasa, ce.pa., acli, inas, inca, ital
Nel corso di due sedute distinte, sono stati ascoltati i rappresentanti dei patronati CIPAS, COPAS, ENASCO, EPASA, l’11 novembre 2014, e i rappresentanti dei patronati CE.PA., ACLI, INAS, INCA, ITAL, il 13 novembre 2014, i quali hanno rappresentato posizioni complessivamente omogenee, di cui segue una sintesi:
– oltre all’attività prevista dalla normativa, negli ultimi anni si è registrato un notevole incremento dei servizi erogati dai patronati all’estero per attività, essenziali sia al cittadino sia alle istituzioni dello Stato, non ufficialmente riconosciute nelle tabelle redatte dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali in base alle quali è attribuito il punteggio utile al finanziamento;
– le attività previste dalle tabelle di cui al Regolamento del 2008, non indicano l’effettivo lavoro svolto dai patronati. L’INCA ha riferito che, rispetto alle attività esplicitamente riconosciute in tabella, oltre il 60% di pratiche aperte e lavorate negli uffici all’estero non è finanziato: si tratta di prestazioni gratuite senza alcun rimborso dal fondo patronati;
– questa situazione è stata determinata da (a) un quadro normativo internazionale più ampio e complesso, (b) dalla nuova emigrazione che richiede una diversa tutela e (c) dalla contrazione della rete consolare;
– è difficile quantificare i dati della nuova emigrazione: sebbene gli iscritti all’AIRE aumentino costantemente, essi non riflettono il dato reale dell’emigrazione sopratutto per quanto riguarda i più giovani, i quali, non avendo pianificato un trasferimento definitivo, tendono a non iscriversi. Diversi indicatori vanno nel senso che oggi gli italiani all’estero non iscritti all’AIRE sono più di quelli iscritti;
– i bisogni e le domande poste dalla nuova emigrazione sono complessi ed il più delle volte non corrispondono a quanto tradizionalmente previsto e quindi inserito nelle tabelle previste dal Regolamento. Si tratta, innanzitutto, di quesiti relativi al diritto di accesso, permanenza e cittadinanza nel paese di immigrazione, alle regole dei mercati del lavoro, al funzionamento e all’accesso ai sistemi di protezione sociale, nonché – soprattutto – alla possibile esportabilità dei diritti acquisiti da un paese all’altro (disoccupazione, maternità, infortuni e malattie…);
– è difficile per una persona che emigra in un altro paese, senza un’adeguata conoscenza del paese di destinazione e della lingua, e non in possesso di una qualifica professionale certificata, inserirsi in un nuovo contesto ed è, quindi, alta la probabilità che possa rivolgersi ad agenzie a pagamento che spesso millantano contatti inesistenti. L’attività di consulenza offerta dalle associazioni di patronato ha costi di gestione molto alti e non riceve risorse da parte dello Stato italiano;
– nell’ambito delle attività non finanziate c’è la certificazione annuale dell’esistenza in vita che ogni anno coinvolge più di 360.000 pensionati i quali si rivolgono al patronato per essere assistiti sia nel momento della presentazione della certificazione sia nel momento in cui – incorsi in un ritardo o in un errore della banca erogatrice – si vedono sospendere il pagamento della pensione. Si tratta, in questo caso, di una procedura che per sua natura impegna doppiamente gli operatori dei patronati: nel rapporto tra pensionato e banca e nel rapporto tra pensionato ed enti e istituzioni locali che ne accertino l’esistenza in vita;
– la digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche ha avuto un impatto maggiore all’estero, sopratutto con riguardo alle pratiche di ricongiungimento contributivo e previdenziale degli anziani emigrati. In questi anni i patronati all’estero hanno dovuto sviluppare molte competenze sui sistemi di assistenza locale e nazionale, arrivando ad essere dei veri operatori nel settore con un impatto positivo sulla coesione sociale e contribuendo a preservare il legame tra i cittadini e le istituzioni del paese di origine;
– la contrazione della rete consolare ha provocato una riduzione a volte drastica dei servizi offerti ai cittadini senza che vi sia stata una parallela riduzione della domanda. Sopratutto nelle aree di grandi dimensioni gli uffici di patronato hanno svolto un ruolo di supplenza per servizi non strettamente previdenziali come il rilascio della carta d’identità per gli anziani e i portatori dihandicap o il rinnovo del passaporto;
– occorre ripensare la figura tipica dell’operatore di patronato e individuare una filiera di competenze che consenta alle collettività all’estero di utilizzare pienamente la rete capillare dei patronati, attuando l’articolo 11 della legge n. 152/2001.
L’articolo 11 della legge n. 152/2001 prevede che sulla base di apposite convenzioni con il Ministero degli esteri e della cooperazione internazionale gli istituti di patronato e di assistenza sociale possono svolgere attività di supporto alle autorità diplomatiche e consolari italiane all’estero, nello svolgimento di servizi non demandati per legge all’esclusiva competenza dei predetti autori.
L’attuazione di questa norma è stata molto spesso sollecitata dai patronati. Al riguardo si rileva che il Comitato per le questioni degli italiani all’estero ha potuto constatare nel corso dei sopralluoghi in America Latina e in Svizzera lo scorso febbraio 2015 l’esistenza di buoni rapporti tra la rete consolare e i patronati. Le informazioni ricevute dagli uffici consolari sono nel senso di una buona e proficua collaborazione tra consolati e associazioni di patronato e le pagine web dei consolati italiani spesso riportano i riferimenti ai patronati locali.
4.2 Inps – Direzione centrale Convenzioni internazionali e Comunitarie
Il 18 novembre 2014 sono intervenuti in audizione il dottor Giuseppe Conte, direttore centrale convenzioni internazionali e comunitarie dell’Inps e il dottor Salvatore Ponticelli, direttore centrale vicario convenzioni internazionali e comunitarie del medesimo Istituto.
Nell’Unione europea e nello spazio economico europeo la tutela sociale dei lavoratori italiani all’estero è assicurata dai regolamenti comunitari, mentre nei paesi di maggiore emigrazione è assicurata attraverso convenzioni bilaterali.
Attualmente sono in vigore accordi con Argentina, Australia, Bosnia-Erzegovina, Brasile, Canada-Quebec, Israele, Jersey e Isole del Canale, Macedonia, Messico, Principato di Monaco, Repubblica di Capoverde, Repubblica di Corea, Repubblica di San Marino, Santa Sede, Stati Uniti d’America, Tunisia, Turchia, Uruguay e Venezuela.
Le Convenzioni sono incentrate sulla tutela pensionistica per vecchiaia, invalidità o morte. Ogni Stato liquida le proprie pensioni secondo le leggi nazionali, e le convenzioni tutelano il pensionato che non ha i requisiti per avere una pensione autonoma in uno o in tutti gli Stati in cui ha lavorato.
Le convenzioni bilaterali prevedono la possibilità di sommare i periodi assicurati in Italia e quelli nello stato convenzionato; di ricevere il pagamento della pensione nel paese in cui si risiede; di beneficiare della parità di trattamento con i cittadini del paese in cui si presta attività lavorativa.
La domanda di pensione viene presentata all’ente di previdenza nello stato in cui si risiede o in quello in cui si è lavorato ed è l’istituzione del paese che l’ha ricevuta che segnala all’ente pensionistico dell’altro paese la richiesta presentata dal lavoratore. I moduli di richiesta sono sempre bilingue.
L’Inps gestisce le pensioni, gli assegni familiari, l’indennità di disoccupazione e di malattia spettanti alla generalità dei lavoratori dipendenti e autonomi ed agli assicurati presso i fondi speciali gestiti dall’Istituto.
L’analisi effettuata dall’Inps sulle pensioni pagate all’estero tra il 2010 e il 2014 rileva che la pensione internazionale non è più solo quella legata all’emigrato ma è spesso il risultato di più esperienze lavorative svolte in diversi paesi e che il numero delle pensioni erogate dal 2011 è andato progressivamente diminuendo sia per le norme più restrittive in materia di pensionamento sia per le campagne di accertamento dell’esistenza in vita che hanno portato alla sospensione di oltre 24.460 posizioni.
In America settentrionale e meridionale e in Australia il numero delle pensioni è in costante diminuzione, mentre in Asia, Africa e America centrale si assiste (anche se con numeri molto bassi) ad un trend in aumento. Nella fascia di età tra i 60 e i 64 anni si è creata un’inversione di tendenza: il 73% dei pensionati residenti all’estero si concentra in Europa, a testimonianza che le ultime generazioni hanno orientato le scelte professionali principalmente nel nostro continente.
Infine negli ultimi anni si è sviluppato il fenomeno della fuga dei pensionati che disponendo di un reddito medio alto sfruttano la propria esperienza professionale e i vantaggi fiscali emigrando in altri paesi più favorevoli rispetto all’Italia.
Per quanto riguarda l’attività svolta all’estero l’Inps paga oltre il 96% delle pensioni italiane: a gennaio 2014 erano in essere – in regime di convenzione – 793.432 pensioni con un importo medio mensile di 368,93 euro; la maggior parte è costituita dalle pensioni di vecchiaia/anzianità anticipata (543.922 con un importo medio di 433,53 euro). Il 57% delle pensioni in regime internazionale è liquidato secondo la normativa comunitaria. Le pensioni pagate nel 2014 sono 358.210[5] in circa 150 paesi: Canada (55.798), Australia (45.120), Francia (44.842), Germania (42.438), USA (38.037), Argentina (28.179), Svizzera (27.454), Belgio (14.770), Gran Bretagna (10.312). A livello continentale i pagamenti sono concentrati in Europa, dove a gennaio 2014 sono stati eseguiti 170.374 pagamenti pari al 48% del totale, mentre in America settentrionale i pagamenti sono stati 94.123 (26%), in Oceania 45.172 (13%), in America meridionale 43.883 (12%). Nel corso dell’anno 2013 sono stati erogati all’estero trattamenti a carico delle gestioni private e pubbliche per un importo complessivo di € 1.009.658.539.
Per accedere all’erogazione della pensione (ed in generale alle prestazioni collegate al reddito, quali l’integrazione al minimo, maggiorazioni sociali, trattamenti di famiglia, reversibilità, assegnazione di alloggi pubblici, ecc.) il cittadino residente all’estero (come del resto ogni altro cittadino italiano che riceve prestazioni previdenziali dall’Inps) deve comunicare la sua presente situazione reddituale (RED/EST) e dimostrare di essere ancora in vita [6].
Per quanto riguarda la situazione reddituale, in alcuni casi sono necessarie certificazioni rilasciate dagli organismi esteri, mentre in altri casi può essere sufficiente l’autocertificazione. Le autocertificazioni debbono essere rese all’autorità consolare italiana o ad uno degli istituti di patronato di cui alla legge n. 152/2001. I patronati del lavoro in molti Stati svolgono una attività formale di certificazione mentre in altri si limitano ad istradare gli utenti nell’iter burocratico per la certificazione. L’Inps ha predisposto un’applicazione informatica che consente ai consolati ed ai patronati di trasmettere on-line le dichiarazioni reddituali dei pensionati. Tale sistema dà al pensionato la sicurezza del buon esito della dichiarazione, in quanto, dopo l’invio del file da parte del patronato o del consolato, viene rilasciata un’attestazione di ricezione da parte dei sistemi informatici dell’Istituto. Dal 2014 l’Inps, contando sulla capacità comunicativa dei patronati all’estero, non invia più il modulo RED/EST a casa dei pensionati.
Dal 2013 per le dichiarazioni reddituali si è aggiunta la necessità di estrazione del Certificato unico dei redditi, inserito in Tabella A come voce per la quale sono accreditati 0,25 punti di invio telematico.
A livello comunitario l’Inps partecipa alla creazione della nuova modalità di scambio di dati tra gli enti previdenziali dei Paesi membri: il sistema europeo EESSI (Electronic Exchange Social Security Information – Scambio elettronico di informazioni in materia di sicurezza sociale) consentirà di trasmettere tutte le comunicazioni riguardanti la sicurezza sociale in documenti strutturati. Al progetto EESSI sono abbinate molteplici iniziative finalizzate a realizzare strumenti informatici, procedure e documenti elettronici strutturati per migliorare l’efficienza e l’efficacia delle modalità operative di attuazione della normativa internazionale. In quest’ambito vanno segnalati significativi progetti di scambi informativi fra Inps ed istituzioni previdenziali tedesche per l’implementazione di applicazioni informatiche che consentono lo scambio telematico di domande di pensione e i dati istruttori, e con enti previdenziali australiani per lo scambio telematico di informazioni relative al decesso dei pensionati. E’ inoltre in corso di avanzata definizione un accordo con l’Ufficio centrale di compensazione svizzero e sono stati avviati negoziati con Argentina, Brasile, Regno Unito, Uruguay e USA [7].
4.3 CASO INCA-CGIL:Audizione del Segretario Generale della CGIL
Zurigo, incontro con il Comitato difesa famiglie
Il Comitato per le questioni degli italiani all’estero nell’ambito di una missione in Svizzera ha incontrato a Zurigo, in data 8 febbraio 2015, alcuni pensionati residenti in Svizzera, vittime di una truffa sulle pensioni svizzere, e il “Comitato difesa famiglie” costituitosi per la loro tutela.
I fatti, accertati dalle autorità federali svizzere, si sono svolti prevalentemente tra gli anni 2001 e 2009, quando il direttore del patronato INCA-CGIL di Zurigo, Antonio Giacchetta, falsificando i timbri del consolato italiano si è fatto versare, su un conto a lui intestato e con il riferimento INCA, l’intero capitale pensionistico complementare dei pensionati che avevano dato mandato al patronato per il disbrigo delle pratiche di pensione.
Quando nel 2013 il Tribunale federale svizzero ha definito il diritto al risarcimento per i pensionati e ribadito la responsabilità in solido del patronato INCA-CGIL di Zurigo, la sede nazionale dell’INCA-CGIL ha dichiarato fallimento e ha chiuso la sede di Zurigo. Il “Comitato difesa famiglie” ha fatto ricorso al Tribunale federale di Zurigo per la sospensione del fallimento e l’estensione del processo di esecuzione all’INCA-CGIL in Italia, richiesta respinta con la motivazione che l’esecuzione in Italia, con esito incerto, avrebbe richiesto un processo con costi enormi per la Svizzera.
Il 15 settembre 2015 il Tribunale distrettuale di Zurigo ha emesso una sentenza a nove anni di detenzione nei confronti di Antonio Giacchetta, riconosciuto colpevole di aver sottratto a 76 connazionali 12 milioni di franchi. Il tribunale zurighese ha seguito fino in fondo le richieste della pubblica accusa e lo ha riconosciuto colpevole di truffa per mestiere, appropriazione indebita e ripetuta falsità in documenti, per un totale di 300 casi. I giudici hanno ordinato la carcerazione di sicurezza in considerazione dell’entità della pena e del rischio di fuga. In base alla sentenza, Giacchetta dovrà rimborsare i soldi sottratti ai suoi connazionali e una volta scontata la pena dovrà lasciare la Svizzera.
Audizione del Segretario Generale della CGIL
In seguito alle testimonianze raccolte dai pensionati in Svizzera, per individuare metodi e soluzioni che impediscano il ripetersi di simili truffe, tutelino le aspettative di una serena vecchiaia e con l’obiettivo di salvaguardare l’immagine e il ruolo svolto dalle associazioni di patronato a favore dei cittadini italiani residenti all’estero, il Comitato per le questioni degli italiani all’estero – il 24 marzo 2015 – ha ascoltato in audizione il segretario generale della CGIL, Susanna Camusso.
Prendendo atto della condanna del Tribunale federale di Zurigo il presidente del Comitato per le questioni degli italiani all’estero ha rivolto dei quesiti al Segretario generale circa della CGIL l’opportunità di dichiarare il fallimento dell’INCA-Zurigo data la contestuale apertura di nuove sedi in Svizzera, nonché circa il ruolo che la sede nazionale dell’INCA-CGIL riveste nei confronti delle associazioni all’estero e riguardo le possibilità di individuare un accordo extragiudiziale per il risarcimento delle vittime.
In premessa il segretario generale della CGIL, Susanna Camusso, ha sostenuto di non comprendere la motivazione dell’audizione e ha messo in evidenza l’estraneità della CGIL rispetto alla vicenda, poiché la responsabilità del sindacato con riferimento alle associazioni di patronato in Italia e all’estero è indiretta. Infatti, la CGIL è solo ente promotore, in quanto la struttura dei patronati si costruisce attraverso le associazioni locali che hanno un rapporto di attività in convenzione con il patronato nazionale.
Ha quindi riferito che in relazione alla delicatezza del caso, l’INCA nazionale si è interessata alla vicenda dopo una formale denuncia da parte del consolato italiano a Zurigo. Avendo immediatamente accertato che il dirigente locale operava autonomamente, al di fuori delle procedure e usando conti correnti a lui intestati – su cui versava pensioni di casse private svizzere – che nulla avevano a che fare con le pensioni pubbliche erogate dall’Inps, la sede nazionale dell’INCA si è adoperata consigliando alle vittime della truffa un’azione di rivalsa nei confronti delle casse svizzere. Alcuni dei pensionati che hanno accolto questi suggerimenti sono riusciti ad ottenere un risarcimento.
Il segretario generale Camusso, ricordando il principio della responsabilità individuale in caso di truffa, ha sostenuto che gli atti in questione non sono mai passati dagli uffici dell’INCA di Zurigo né da quelli dell’associazione svizzera trattandosi di attività svolta attraverso relazioni personali tra il signor Giacchetta, le vittime e le casse svizzere. Ha quindi ricordato che tra il 2002 e il 2012 sono state regolarmente svolte ispezioni sia dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sia dall’INCA nazionale.
Riferendo che, su iniziativa della stessa comunità di italiani residenti, sono state ricostituite associazioni dell’INCA a Berna, Basilea e Bellinzona, ha concluso affermando l’impossibilità ad assumersi, a tutela del sindacato e dell’INCA nazionale, responsabilità per attività non svolte. Si è da ultimo impegnata a verificare se esistano i termini di legge per ricorrere contro le casse svizzere ribadendo la sua disponibilità ad aiutare le vittime.
4.4 Sottosegretario al lavoro e alle politiche sociali
Il 15 maggio 2015 il sottosegretario Luigi Bobba è intervenuto in audizione in rappresentanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Prendendo avvio dall’esame dei verbali d’ispezione relativi ai patronati all’estero tra il 2008 e il 2012, dalle audizioni svolte con le associazioni di patronato in Italia e nel corso delle missioni in Svizzera, Argentina, Brasile e Venezuela, il presidente Micheloni ha ritenuto doveroso sottoporre all’attenzione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali le criticità emerse ed ha formulato quesiti specifici volti a individuare interventi normativi che garantiscano un’azione efficace dei patronati all’estero.
Negli ultimi anni i patronati hanno svolto un crescente ruolo di supplenza rispetto alla rete consolare e modificato gran parte della loro attività nel settore previdenziale, fornendo anche servizi non finanziati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Sono state però riscontrate la pratica errata o dolosa della doppia “statisticazione” – che consente alle associazioni di patronato di raggiungere punteggi di attività non corrispondenti al vero – e la prassi di attivarsi a favore di trattamenti pensionistici interamente a carico degli enti previdenziali esteri. Al Ministero del lavoro e delle politiche sociali sono stati chiesti chiarimenti al riguardo e se nell’attività di vigilanza sono incrociati i dati dell’Inps con quelli ricevuti dai patronati, e quando sarà operativo il portale dei patronati.
Avendo riscontrato che le ispezioni all’estero sono insufficienti per qualità e quantità – dal 2008 ad oggi si sono svolte solamente in 10 paesi – si è chiesto quali siano i provvedimenti allo studio del Ministero del lavoro e delle politiche sociali per rendere efficace l’attività ispettiva.
In merito alle associazioni all’estero e al rapporto con i loro dipendenti sono state richieste informazioni sull’attività di vigilanza svolta dal Ministero, su come vengono suddivise le risorse finanziarie destinate ai singoli patronati tra sedi estere e nazionali e se esiste una forma di controllo sui dipendenti in possesso della password che consente l’accesso alle banche dati degli enti previdenziali, password che dovrebbe essere data solo a chi ha un rapporto di lavoro dipendente con l’associazione estera.
In riferimento poi al notevole incremento registrato negli ultimi anni dei servizi erogati dai patronati all’estero per attività non riconosciute dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali come finanziabili, si è domandato se sia intenzione del Ministero modificare le tabelle delle voci da finanziare anche per evidenziare le numerose attività svolte dai patronati e rivolte alla nuova emigrazione sia in Italia che all’estero.
Riferendosi al caso INCA-CGIL di Zurigo è stato chiesto al rappresentante del Governo quale sia stato il ruolo di vigilanza svolto dal Ministero in questa circostanza, quali provvedimenti siano stati assunti affinché vicende analoghe non abbiano a ripetersi, e se il Ministero stia valutando di predisporre un codice deontologico di operatore di patronato che possa costituire una garanzia a tutela degli utenti.
In replica il sottosegretario Bobba, sostenendo l’impossibilità di fornire una immediata risposta a questi quesiti, si è dichiarato disponibile ad inviare una risposta scritta e ad incontrare nuovamente il Comitato per le questioni degli italiani all’estero. Sul tema delle ispezioni ha riferito che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali stava elaborando un vademecum volto a dare indicazioni uniformi e metodologie univoche per l’attività d’ispezione, vademecum che è stato pubblicato, successivamente all’audizione, il 4 agosto 2015.
In relazione alla truffa accaduta a Zurigo, relativamente alla situazione dei pensionati vittime di comportamenti truffaldini, ha informato il Comitato di aver programmato una serie di ispezioni in Svizzera, da svolgere entro la fine del mese di maggio 2015, e seguite da altre in Germania, queste ultime decise in seguito alla denuncia da parte del patronato di presunte irregolarità operate dalla presidenza dell’associazione INCA in Germania.
Malgrado numerosi solleciti le risposte scritte o orali non sono ancora pervenute al Comitato per le questioni degli italiani all’estero.
5. Missioni 

5.1 Argentina
I senatori Claudio Micheloni, Giuseppe Pagano, Claudio Zin e Fausto Guilherme Longo, Presidente e membri del Comitato per le questioni degli italiani all’estero, insieme alla senatrice Michela Montevecchi membro della Commissione istruzione pubblica, beni culturali, si sono recati, dal 22 febbraio al 1° marzo 2015, in Argentina (Buenos Aires), Brasile (San Paolo), e Venezuela (Caracas) nell’ambito delle indagini conoscitive sulle associazioni all’estero dei patronati del lavoro e sulla diffusione della lingua e della cultura italiana nel mondo.
In Argentina risiedono quasi 900.000 italiani, la più grande comunità di residenti all’estero. A Buenos Aires i senatori hanno svolto due incontri con le nove associazioni di patronato presenti nella provincia di Buenos Aires e con il dottor Antonio Bruzzese, Presidente della CNA EPASA Argentina. Malgrado i numeri così significativi il numero di pensioni pagate dall’Inps si ferma a 28.000.
Presso la Residenza dell’Ambasciatore italiano, nell’incontro con i responsabili delle nove sedi consolari italiane presenti in territorio argentino, il Comitato ha potuto rilevare il buon rapporto di collaborazione tra le associazioni di patronato locali e i consolati.
I patronati che – a differenza dei consolati – dispongono degli archivi contenenti i dati sui pensionati italiani in Argentina, a parere dei consoli sono un utile elemento di congiunzione con le comunità ed in particolare con i connazionali bisognosi di pensione sociale.
Nella circoscrizione di Mar del Plata circa il 15% dei connazionali è nativo italiano e tra questi il 73% è ultrasettantenne con scarsa capacità di accesso digitale. A Cordoba su 88.000 residenti solo il 4% è nativo in Italia. La collaborazione con i tre patronati presenti è buona, anche se gli stessi non sono particolarmente coinvolti nelle attività svolte dal consolato. A Mendoza, circoscrizione consolare che copre un territorio grande quasi quanto l’Italia, sono registrati 56.000 italiani; la collaborazione con i patronati è buona malgrado l’associazione INCA segnali talune difficoltà nella gestione del personale. A Baia Blanca, circoscrizione con grandi potenzialità economiche legate ai giacimenti di shale gas non ancora sfruttati, i connazionali sono 60.000 e i patronati sono considerati utili per la trasmissione di notizie attraverso i social media come Facebook.
Nell’incontro con i patronati la delegazione del Comitato ha rivolto alcune domande sui seguenti argomenti: (a) l’attività svolta in campo previdenziale e assistenziale e in supporto alle autorità consolari; (b) la statistica, come funziona il sistema di registrazione delle attività e se è possibile trasferire attività da una sede ad un’altra; (c) l’organizzazione, come sono strutturate le sedi, se dispongono della strumentazione necessaria a svolgere le loro funzioni e chi utilizza le password per accedere alle banche dati degli enti previdenziali; (d) il personale, quale il trattamento retributivo e previdenziale del personale assunto in loco e quale la formazione e l’aggiornamento; (e) le ispezioni, come avvengono e la documentazione richiesta, le criticità.
Nell’incontro con Antonio Bruzzese sono state raccolte informazioni in ordine a: (a) i rapporti tra le sedi nazionali dei patronati e le associazioni estere; (b) l’efficacia delle ispezioni effettuate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali; (c) le procedure adottate per statisticare le pratiche oggetto di finanziamento; (d) la percentuale dei finanziamenti che le sedi centrali inviano alle associazioni all’estero; inoltre (e) se, data la progressiva riduzione delle pensioni pagate all’estero, l’attività svolta dalle associazioni di patronato, come individuata dalla normativa vigente, sia ancora attuale; (f) se i finanziamenti versati per l’attività di patronato siano mai stati utilizzati per svolgere campagne elettorali.
Mettendo in evidenza la necessità di avviare una profonda opera di moralizzazione tra gli operatori di patronato, Bruzzese ha riferito di un rapporto estremamente stretto tra le associazioni all’estero e gli enti di patronato nazionali tale da configurarsi come un rapporto di dipendenza.
Si è soffermato sulla degenerazione delle procedure di registrazione delle attività che prevedono, sulla base di sollecitazioni provenienti spesso dalle sedi centrali, una doppia registrazione di pratiche sia in Italia sia all’estero. In considerazione del fatto che i contributi si basano su una percentuale fissa e quindi non dipendono dall’ammontare dei punti dichiarati, ha rilevato che la degenerazione della doppia statisticazione – determinando punteggi falsi – serve solo a dividere la stessa somma tra alcuni soggetti e a giustificare l’esistenza di alcune associazioni.
Le ispezioni ministeriali numericamente esigue sono annunciate preventivamente, e quindi comportano controlli spesso inefficaci e sanzioni quasi nulle.
Sul tipo di attività svolta attualmente dai patronati ha riferito che molti dei servizi offerti in realtà non rientrano tra le attività ammesse a finanziamento pubblico e che molti di essi sono già a pagamento.
Infine, ha espresso la convinzione che sia necessario avviare una profonda trasformazione dell’istituto di patronato per evitare che il contributo dello Stato sia a favore di persone senza alcun vero legame con il nostro Paese.
5.2 Brasile
La comunità italiana in Brasile è diffusa in tutto il paese anche se l’89% di essa si concentra nei sei Stati meridionali della Federazione. Gli iscritti all’anagrafe consolare sono circa 360 mila dei quali il 90% ha la doppia cittadinanza per via di lontana discendenza.
Presso l’anagrafe consolare di San Paolo sono iscritti 180.839 connazionali di cui solo 20.000 sono oriundi del nostro Paese.
Un bacino così ampio di italiani e oriundi residenti nella sola circoscrizione di San Paolo determina molte criticità per quanto riguarda i servizi consolari riservati ai cittadini in relazione alle pratiche relative al riconoscimento della cittadinanza. Al momento della visita il numero delle pratiche giacenti per il riconoscimento di cittadinanza era superiore alle 200.000 unità.
I senatori hanno avuto, presso la Casa d’Italia, un incontro con le principali associazioni di patronato operanti nella circoscrizione consolare di San Paolo in Brasile: INAS, ITAL-UIL, INCA, ACLI ed ENAS. Ad essi sono stati rivolti quesiti relativi ai loro rapporti con gli istituti nazionali e sull’attività svolta. É stato riscontrato che il legame con l’associazione nazionale è molto stretto: in alcuni casi è prevista una totale dipendenza dalla casa madre con la presenza nei locali consigli di amministrazione dei presidenti degli enti nazionali. L’attività prevalente si sostanzia in interventi che hanno diritto a poco o nessun punteggio e si rivolge ad utenti anche non italiani come i cittadini brasiliani che dopo un periodo lavorativo in Italia hanno diritto alla pensione a carico dell’Inps”.
NOTE
“[1]L’articolo 1, comma 605 della legge di stabilità 2016 ha previsto che gli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali per il finanziamento degli istituti di cui al comma 1 dell’articolo 13 della legge n. 152/2001 sono ridotti complessivamente e proporzionalmente di 15 milioni di euro. Con effetto dall’esercizio finanziario 2017, la percentuale, ai fini della determinazione degli stanziamenti in sede previsionale, è stabilita nella misura del 68%, restando ferma la procedura di rideterminazione degli stanziamenti medesimi sulla base delle entrate affluite al bilancio dello Stato in relazione ai versamenti degli enti previdenziali. A valere sul gettito dei contributi previdenziali obbligatori incassati nell’anno 2015, l’aliquota di prelevamento è rideterminata nella misura di 0,199%. La percentuale, ai fini della determinazione degli stanziamenti in sede previsionale, dà luogo all’erogazione del relativo acconto (rispetto al finanziamento definitivo) entro il primo trimestre dell’anno solare.
[2]All’estero sono equiparabili alle prestazioni socio-assistenziali previste dalle tabelle analoghe prestazioni, non derivanti da contribuzione obbligatoria, per le quali la legislazione dei paesi esteri prevede erogazione in servizi o in beni. Le prestazioni equiparabili a quelle previste nella Tabella D sono individuate in un prospetto allegato alla circolare n. 5 del 2010 del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
[3]Elenco circolari:
nn. 21 e 24 del 2009; nn. 10, 11, 15, 21, 26 e 30 del 2010; n. 1/2011; n. 1/2012; nn. 10 e 23 del 2013; n. 18/2015
[4]Il mandato, rilasciato da parte del richiedente il patrocinio e notificato dal patronato all’amministrazione erogatrice della prestazione, deve contenere, pena il mancato riconoscimento della relativa pratica ai fini dell’inserimento in statistica:
– indicazione della sede che riceve il mandato;
– espressa indicazione del mandatario;
– data e oggetto del mandato;
– indicazione della sede del patronato delegata a trattare la pratica e quindi abilitata a inserirla in statistica;
– esplicite dichiarazioni sulla tutela dei dati personali di cui al decreto legislativo n. 196/2003;
– firma leggibile del mandante e dell’operatore autorizzato dall’istituto a riceverlo.
[5]Un pagamento può accorpare più trattamenti pensionistici
[6]Come rilevato dai dati Inps, a partire dall’anno 2014, al fine di evitare possibili disagi per i pensionati derivanti dallo sfasamento dei tempi della verifica di esistenza in vita e di quella reddituale, l’inizio della procedura di accertamento reddituale è stato anticipato in modo tale da farlo coincidere con la campagna annuale di rilevazione dell’esistenza in vita. Per assicurare la contestualità delle verifiche, è stata resa disponibile ai patronati la procedura per l’acquisizione dei dati reddituali nella prima decade del mese di febbraio; in questo modo, si sono create le condizioni affinché, in occasione degli accessi dei pensionati agli uffici di patronato per avere assistenza per la compilazione dell’attestazione di esistenza in vita, fosse possibile procedere anche alla compilazione e trasmissione della dichiarazione reddituale RED/EST o pianificare un successivo appuntamento per l’ordinata gestione anche di questo adempimento.
[7] Secondo quanto affermato dall’Inps questi accordi per lo scambio elettronico dei dati relativi ai decessi una volta conclusi semplificheranno notevolmente le pratiche relative ai certificati di esistenza in vita”. (aise)